Institutional Transformation of the Shanghai Cooperation Organization after Enlargement: Status, Problems and Prospects
Table of contents
Share
QR
Metrics
Institutional Transformation of the Shanghai Cooperation Organization after Enlargement: Status, Problems and Prospects
Annotation
PII
S013128120020663-0-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Zhenpeng Liang 
Occupation: Lecturer
Affiliation: Institute for Central Asian Studies, School of Politics and International Relations, Lanzhou University
Address: 222, Tianshui street, Lanzhou, 730000, China
Andrei Kozinets
Occupation: Associate Professor
Affiliation: Far Eastern Federal University
Address: 690092, Ajax 10, Russkiy island, Vladivostok, Russia
Edition
Pages
28-42
Abstract

This article was written for the 21st anniversary of the establishment of the Shanghai Cooperation Organization (SCO). The SCO is undergoing the period of transformation and development. On the one hand, the expansion of membership can increase the scale and authority of the organization on the global arena. On the other hand, it can bring challenges for the consensus building inside the organization. The Organization has successfully completed the first round of participants expansion, which have altered both global and regional political and economic landscapes. Authors mention that as a result of the enlargement of the Member States number, the organization faces some functional difficulties, including those in the process of elaboration and implementation of important decisions. To improve the efficiency of the organization's secretariat, it is necessary to increase its administrative status and expand its powers. It may be the time to rethink the decision-making format, which would reflect the changed balance of power within the organization after the expansion of participants. The significantly increased complexity of relationship among Member States makes it more difficult to follow the original principle of consensus all the time. The SCO needs an effective decision-making mechanism to avoid turning into a "clubhouse". In this regard, it can be relevant to switch to the decision-making by majority when it is needed to resolve urgent and questions, while maintaining the use of consensus decision-making for long-term issues. An important task for the sustainable development of the organization is to develop a unified concept of cultural values of the SCO, corresponding to the "Shanghai spirit". The authors underline the need to strengthen the coordination of the SCO's interaction with regional organizations in Eurasia, such as the CSTO and the EAEU, to ensure stability and prosperity in the macroregion.

Keywords
Shanghai Cooperation Organization, SCO, SCO expansion, SCO reform, challenges for the SCO
Acknowledgment
This article was written with the support of the Special Fund for Basic Research of Central Universities for Lanzhou University under the project № 21lzujbkydx003. (本文得到兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金 (项目编号: 21lzujbkydx003) 的资助).
Received
30.05.2022
Date of publication
21.06.2022
Number of purchasers
0
Views
163
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2022
1 Созданная в 2001 г. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) представляет собой международную организацию нового типа. Она способствует обеспечению геополитической стабильности в Евразии, а также сотрудничеству в политической, экономической и культурной областях.
2 Первое расширение состава участников ШОС произошло в 2017 г. путем предоставления членства Индии и Пакистану. С сентября 2021 г. начался процесс вступления Ирана. Это повлияло на баланс сил и интересов среди членов организации, сделало более заметными некоторые ограничения, имеющиеся у действующего механизма ее деятельности. Например, из-за сложностей достижения консенсуса между Нью-Дели и Исламабадом в сфере безопасности возникают риски ухудшения координации членов ШОС по данной проблематике. Нерешенными остаются также вопросы либерализации торговли в рамках ШОС, в частности — создания Зоны свободной торговли.
3 Современные тенденции в международной политике и экономике ставят институциональный механизм ШОС перед рядом вызовов. Это выражается в сложностях формирования актуальной повестки дня организации, трудностях в выработке эффективных решений и проблемах с их последующей реализацией. В статье рассматриваются некоторые предложения по возникшим проблемам, которые могут способствовать повышению эффективности ШОС. Укрепление институционального формата ШОС будет способствовать установлению устойчивых политико-дипломатических отношений, а также формированию общих интересов в сфере экономики и безопасности между членами организации.
4

Институциональная структура ШОС и новые вызовы

5 Шанхайская организация сотрудничества является постоянно действующей межправительственной международной организацией, созданной для укрепления взаимного доверия и добрососедства, содействия многопрофильному сотрудничеству в целях поддержания мира и безопасности в Евразии, обеспечения всестороннего и сбалансированного экономического роста в регионе, а также координации подходов при интеграции стран ШОС в мировую экономику.
6 За годы существования ШОС стала платформой для обсуждения и решения не только региональных, но и глобальных вопросов. В 2017 г. состав членов организации пополнился Пакистаном и Индией, что ознаменовало выход ШОС на качественно новый уровень — теперь она стала самой крупной в мире региональной организацией по площади, численности населения и экономическому потенциалу участников. Принятие новых крупных стран в состав членов организации продолжает оставаться стратегически важным направлением1.
1. Печищева Л., Мехтиева С. 20 лет ШОС: трансформация в глобальном и региональном измерении. // РСМД. 20.09.2021. URL: https://russiancouncil.ru/blogs/rsuh/20-let-shos-transformatsiya-v-globalnom-i-regionalnom-izmerenii/?sphrase_id=90504794 (дата обращения: 07.05.2022).
7 Согласно положениям Хартии ШОС, в организацию могут вступить любые государства, обязующиеся соблюдать ее цели и принципы. Существует два варианта прекращения членства: добровольное решения о выходе (при направлении официального уведомления) или путем исключения вследствие систематического нарушения принципов Хартии и невыполнения взятых на себя обязательств.
8 К числу постоянно действующих органов ШОС относятся Секретариат и Региональная антитеррористическая структура. Совет глав государств, Совет глав правительств и Совет министров иностранных дел собираются раз в год. Совет национальных координаторов проводит встречи три раза в год и чаще, а Совещания руководителей министерств и ведомств проводятся в соответствии с решениями саммитов ШОС.
9 В современных условиях первостепенной задачей для ШОС становится формирование новых путей регионального развития в условиях ухудшающейся международной обстановки. В результате расширения числа государств-членов совокупная мощь и влияние организации в мире существенно выросли, что, в свою очередь, позволяет ставить более амбициозные цели2.
2. >>>> Ю. ШОС во внешнеполитической стратегии России // РСМД. 02.10.2020. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/shos-vo-vneshnepoliticheskoy-strategii-rossii/(дата обращения: 07.05.2022).
10 Институциональная структура ШОС включает в себя два элемента: конференционный механизм и постоянные органы (согласно положениям Хартии ШОС). Через них реализована функция принятия решений организации.
11 Органы принятия решений разделяются на три уровня. Высший уровень — Совет глав государств, второй уровень — Совет глав правительств, третий уровень — органы для обсуждения и принятия решений, в том числе Совет министров иностранных дел и совещания руководителей министерств и ведомств. Административные органы ШОС — Совет национальных координаторов, Региональная антитеррористическая структура и Секретариат. К консультативным органам ШОС относятся Деловой совет и Межбанковское объединение.
12 Секретариат ШОС — постоянно действующий исполнительный орган ШОС, осуществляющий координацию, информационно-аналитическое, юридическое и организационно-техническое обеспечение деятельности организации. Секретариат обеспечивает координацию сотрудничества организации с наблюдателями и партнерами по диалогу в соответствии с нормативно-правовыми документами ШОС и осуществляет контакты с государствами и международными организациями по вопросам, касающимся деятельности Организации, и, по согласованию с государствами-членами, заключает в этих целях соответствующие документы. Им же осуществляется взаимодействие с неправительственными структурами в рамках ШОС, организуется и координируется деятельность Миссии наблюдателей от организации на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах3.
3. Общие сведения о Секретариате ШОС. URL: http://rus.sectsco.org/secretariat/20151208/16829.html (дата обращения: 07.05.2022).
13 Несмотря на обширный функционал, Секретариат ШОС не имеет действительно весомых полномочий для эффективной координации позиций государств-членов при реализации принятых инициатив. Это связано в том числе с отсутствием постоянного контактного механизма между Секретариатом организации и Национальными координаторами в странах ШОС.
14 Другой пример имеющихся ограничений существующего механизма ШОС относится к сфере безопасности: борьбе с «тремя силами зла» — терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, входящими в круг вопросов деятельности Региональной антитеррористической структуры (РАТС).
15 РАТС обладает широким набором функций и задач, к числу которых относятся: поддержка рабочих связей с антитеррористическими органами стран ШОС и международными организациями; подготовка и проведение антитеррористических операций; подготовка и проведение совместных антитеррористических учений; подготовка проектов международно-правовых документов в данной сфере; содействие обмену информацией по вопросам противодействия терроризму, а также проведение тематических научных конференций и семинаров4.
4. 2004年上海合作组织成员国元首塔什干宣言 (Ташкентская декларация глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества 2004 г.). URL: http://chn.sectsco.org/documents/(дата обращения: 07.05.2022).
16 РАТС прилагает существенные усилия по борьбе с «тремя силами зла», но на данный момент не в состоянии обеспечить подлинное единство действий государств-членов в сфере безопасности. После расширения состава участников такая координация может стать еще более затруднительной ввиду наличия существенных разногласий между Индией и Пакистаном по вопросу критериев, используемых для определения международных террористических групп.
17 Безусловно, важной темой в области безопасности для ШОС является вопрос Афганистана. Контактная группа «ШОС — Афганистан» существует с 2005 г., ею накоплен большой практический опыт взаимодействия с Кабулом. Однако далеко не все планы были реализованы, группа работала в «густой тени интервенции НАТО». Главными вершителями судеб афганского народа являлись США и их союзники. После вывода войск НАТО и сворачивания взаимодействия западных стран с Кабулом становится очевидным, что наступает время для ШОС выйти на первый план и дать ответ на многочисленные вызовы новых афганских реалий5.
5. >>>> А. Афганистан как стресс-тест для ШОС // РСМД. 15.06.2021. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/afganistan-kak-stress-test-dlya-shos/(дата обращения: 07.05.2022).
18 Складывающая внутри и вокруг Афганистана ситуация находится в фокусе внимания организации, является важнейшей темой как для региональной безопасности в целом, так и безопасности отдельных государств-членов. В рамках Душанбинского саммита ШОС (16–17 сентября 2021 г.) было заявлено о проработке ряда инициатив, например: создании Антинаркотического центра в Душанбе; учреждении на базе РАТС в Ташкенте Универсального центра по противодействию вызовам и угрозам безопасности государств-членов; создании Центра информационной безопасности ШОС; запуске Центра по противодействию международной организованной преступности. Участники саммита подчеркнули, что скорейшее урегулирование ситуации в Афганистане является одним из важнейших факторов сохранения безопасности и стабильности на всем пространстве ШОС. Было заявлено, что члены ШОС считают исключительно важным создание действительно инклюзивного правительства Афганистана, а также его становление в качестве единого государства, свободного от терроризма и наркотрафика. Афганской проблематике также была посвящена состоявшаяся в рамках саммита совместная встреча лидеров стран ШОС и ОДКБ в формате «аутрич»6.
6. Норов В. Решения, принятые на саммите ШОС в Душанбе, имеют эпохальное значение и открывают новую веху в поступательном развитии Организации // ШОС. 12.10.2021. URL: http://rus.sectsco.org/archive_news/20211012/784476.htm (дата обращения: 15.05.2022).
19

Классическая повестка дня ШОС

20 ШОС стремится к построению всеобщей, всеобъемлющей и устойчивой безопасности в Евразии. Значительное внимание уделяется продвижению процессов экономического сотрудничества и развития, укреплению стратегического партнерства, усилению кооперации в энергетической, технологической, гуманитарной и иных сферах между государствами, входящими в ШОС7.
7. Лян Чжэньпэн. Новая концепция безопасности Китая и её практика в рамках ШОС в XXI веке // >>>> Дальнего Востока. 2017. №. 5. C. 53.
21 За последние 20 лет произошло расширение тематики обсуждаемых вопросов в сфере безопасности с включением в нее вызовов информационной безопасности, а также выработку совместных реакций на эпидемиологические угрозы.
22 В условиях тектонических изменений в международной системе, вызванных пандемией коронавируса и ее последствиями, процесс построения сообщества безопасности ШОС приобретает особую значимость. Отказ от менталитета холодной войны, односторонних действий и протекционизма является предпосылкой для построения сообщества безопасности на глобальном и региональном уровнях. В соответствии с принципами «шанхайского духа» члены ШОС оказывают взаимную поддержку в борьбе с пандемией, вносят существенный вклад в эволюцию системы глобального управления8.
8. Лян Чжэньпэн. Китайский фактор развития ШОС в постэпидемический период // Проблемы Дальнего Востока. 2021. № 5. C. 37.
23 Экономическое измерение деятельности ШОС официально было запущено с принятием в 2001 г. Меморандума об основных целях и направлениях регионального экономического сотрудничества и запуске процесса по созданию благоприятных условий в области торговли и инвестиций. В 2015 г. была принята Стратегия развития ШОС до 2025 г., а в 2019 г. — План мероприятий по выполнению Программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств-членов ШОС.
24 В гуманитарной сфере за прошедшие годы также был достигнут ряд значимых соглашений. Так, 15 июня 2006 г. на шестом заседании Совета глав государств было подписано Межправительственное соглашение о сотрудничестве в области образования. В соответствии с ним в ШОС действуют следующие механизмы: Официальная встреча министров образования и Встреча рабочей группы экспертов в области образования, а также Неделя образования «Образование без границ» и Форум ректоров университетов стран ШОС.
25 Совещание министров образования проводится каждые два года с целью планирования и реализации межгосударственного сотрудничества в сфере образования на среднесрочную перспективу. Совещание рабочей группы экспертов по образованию представляет собой диалоговый механизм взаимодействия представителей министерств образования стран-членов ШОС и проводится один раз в год.
26

Сложности достижения консенсуса после расширения состава ШОС

27 Как и множество других международных организаций, ШОС следует принципу консенсуса при принятии решений. Подчеркивается, что принцип консенсуса закладывает прочную основу для коллективной деятельности на основе всеобщего согласия. Ключевые решения организации принимаются Советом глав государств и Советом глав правительств.
28 Резолюции различных органов организации принимаются посредством консультаций без голосования. Если в процессе консультаций нет возражений ни от одного государства-члена, резолюции считаются принятыми. Малые и крупные страны имеют равный статус при консенсусном принятии решений, так как фактически каждая страна в ШОС обладает правом вето9.
9. 李孝天: “上海合作组织扩员后的地区定位与合作格局” (Ли Сяотянь. Региональное позиционирование и формат сотрудничества Шанхайской организации сотрудничества после ее расширения) // 国际展望. 2021年. 第13卷. 第3期. 第96–118页. 第156–157页.
29 Несмотря на равные права участников, их фактические роли в организации различаются. Так, до расширения состава участников, неформальный баланс сил в организации следовал принципу «2+4» (Китай и Россия + центральноазиатские республики). В этом формате именно Пекин и Москва выступали в роли главных двигателей развития ШОС и формирования ее повестки дня. Именно на их долю приходится большая часть материальных расходов организации. Экономический и военный потенциал КНР и РФ также существенно выделялся на фоне остальных членов организации. Наличие в составе организации двух великих держав, не имеющих каких-либо серьезных претензий друг к другу, а также учитывающих интересы региональных государств, делало механизм принятия решений и реализации инициатив в рамках ШОС понятным и в достаточной мере эффективным.
30 Расширение ШОС содержит риски снижения эффективности принимаемых решений. На Астанинской конференции в июне 2017 г. было принято решение о принятии Индии и Пакистана в качестве новых членов, завершено первое расширение ШОС. В сентябре 2021 г. по итогам заседания Совета глав государств, состоявшемся в Душанбе, было объявлено о начале процесса вступления Ирана в члены организации — началось второе расширение ШОС.
31 Расширение организации позволяет говорить об увеличении веса ШОС на международной арене, ее выходе за географические рамки Центральной Азии на уровень всей Евразии. С другой стороны, существует угроза «распыления» внимания организации на широкий спектр новых вопросов и проблем, например на очаги нестабильности в Южной Азии. Рост числа участников при сохранении принципа консенсуса также затрудняет процесс выработки решений, устраивающих всех, при этом имеющих конкретное субстантивное наполнение.
32 Наличие индийско-пакистанских и китайско-индийских противоречий делает эту задачу весьма нетривиальной. Существует риск превращения ШОС в межрегиональную организацию с низкой эффективностью реализации принятых решений из-за разнонаправленных интересов ключевых игроков либо превращение ее в структуру, принимающую абстрактные и неконкретные решения10. Таким образом, вопрос усиления институциональной основы организации становится как никогда актуальным и значимым.
10. Allison R. Regionalism, regional structures and security management in Central Asia // International Affairs.2004.80(2). Pp. 463–483.; Chung C. China and the institutionalization of the Shanghai Cooperation Organization // Problems of Post-Communism. 2006. No. 53 (5). Pp. 3–14.; Bailes A., Dunay P. The Shanghai Cooperation Organization as a regional security institution. In The Shanghai Cooperation Organisation, Policy Paper 17. Stockholm International Peace Research Institute. 2007. Pp. 1–29.
33 Представляется очевидным, что структура распределения баланса сил и баланса интересов внутри ШОС претерпела существенные изменения. Теперь в организацию входит сразу несколько крупных держав, имеющих свои геополитические и экономические интересы, зачастую не совпадающие с интересами других участников, что неизбежно сказывается на повышении сложности не только поиска консенсуса, но и формирования повестки дня.
34 Безусловно, главным мотивом взаимодействия членов ШОС является сотрудничество и выстраивание добрососедских отношений. Однако необходимо учитывать наличие у каждого члена организации желания продвигать собственные национальные интересы. Так, в «классическом составе» ШОС выделялась пара РФ — КНР, которые в рамках организации реализовали механизм согласования своих интересов, укрепления взаимного доверия и нивелирования возможных конкурентных настроений. Однако в результате расширения организации в ее составе оказалось несколько крупных держав, имеющих взаимные претензии и противоречия. Им будет сложнее согласовывать свои позиции и не допускать ситуации, в которой конкурентные настроения между ними снижали бы эффективность ШОС11.
11. 李亮,曾向红: “上海合作组织扩员的风险前瞻” (Ли Лян, Цзэн Сянхун, Перспективы риска расширения Шанхайской организации сотрудничества) // 欧亚经济.2017年.第5期.第22页.
35 Противоречия в сфере безопасности между Дели и Исламабадом, а также Дели и Пекином (в частности, пограничный конфликт между Китаем и Индией 2020 г.) ставят перед развитием ШОС новые серьезные вызовы12. Кроме того, увеличение состава участников существенным образом поменяло баланс сил среди членов организации, т.к. и Индия, и Пакистан являются странами с достаточно крупными экономиками, а также двумя ядерными державами. Конфигурация «2+4» осталась в прошлом.
12. 姜毅, 文龙杰: “上海合作组织: 基于共识的地区主义建设” (Цзян И, Вэнь Лунцзе, Шанхайская организация сотрудничества: построение регионализма на основе консенсуса) // 俄罗斯东欧中亚研究. 2021年.第3期.第13页.
36 Нельзя не принимать во внимание и реакцию внешних игроков на расширение ШОС. Позиция США всегда характеризовалась большой настороженностью. Вашингтон полагает, что ШОС и продвигаемый ею регионализм в основном представляют собой совместные усилия Китая и России по созданию «антизападного» лагеря и своеобразного «кондоминиума» в Центральной Азии13.
13. 姜毅, 文龙杰: “上海合作组织: 基于共识的地区主义建设” (Цзян И, Вэнь Лунцзе, Шанхайская организация сотрудничества: построение регионализма на основе консенсуса) // 俄罗斯东欧中亚研究. 2021年.第3期.第15页.
37 В связи с усилением стратегической конкуренции между Китаем и Соединенными Штатами и ростом политической напряженности между Россией и США активизировались спекуляции по поводу того, что остальные члены организации станут менее заинтересованными в поддержании прежнего уровня политического сотрудничества в рамках ШОС, что серьезно ограничит развитие региональной интеграции на обширном пространстве Евразии14.
14. Винокуров Е.Ю. Либман А.М., Максимчук Н.В. Динамика интеграционных процессов в центральной азии // >>>> . 2010. >>>> . С. 5–32.; Либман А.М. "Интеграция снизу" в Центральной Азии // >>>> . 2009. >>>> . С. 006–026.; Рахматуллина Г. Интеграционные процессы в центральной азии. возможности формирования общего рынка // Центральная Азия и Кавказ. 2005. № 6 (42). С. 133–140.; Смагулова Д.К. Интеграционные процессы в центральной азии: проблемы и перспективы // >>>> . 2012. >>>> . С. 115–120.
38 Наличие в составе сразу трех великих держав — Китая, России и Индии — уменьшает возможности образования коллективной идентичности членов организации. Представляется, что малые страны должны обратить внимание на усиление кооперации, разрешение спорных вопросов, реализацию общих интересов членов организации и содействие формированию коллективной идентичности. В отличие от АСЕАН и ЕС, в ШОС состоят представители разных цивилизаций, имеющие разные ценности. Установление эффективных институтов и норм необходимо для формирования коллективной идентичности. Следует также помнить о том, что Индия как партнер США по альянсу Quad будет подвергаться давлению со стороны Вашингтона, не заинтересованного в полномасштабном сотрудничестве Дели с Москвой или Пекином.
39 Расширение ШОС окажет влияние как на процесс формирования повестки дня организации, так и на процесс принятия решений. В новых условиях, ввиду усложнения баланса сил, начинает проявляться неудовлетворительное состояние процесса принятия решений, что отмечается некоторыми китайскими исследователями15. Усложнение процесса поиска консенсуса и определения приоритетного направления сотрудничества может снизить реальный интерес участников к формату ШОС, превратив организацию в своеобразный «клуб по интересам», который не принимает серьезных решений16.
15. 李博一,黄德凯: “上海合作组织的困难和前景” (Ли Бойи, Хуан Декай. Трудности и перспективы Шанхайской организации сотрудничества) // 战略决策研究. 2020年.第11卷.第3期第97页.

16. 高焓迅: “中亚国家视阈下的上海合作组织扩员:收益认知与战略考量” (Гао Яньсюнь. Расширение Шанхайской организации сотрудничества с точки зрения стран Центральной Азии: восприятие выгод и стратегические соображения) // 俄罗斯东欧中亚研究.2018年.第5期.126–127页.
40 После расширения уже нельзя говорить о сбалансированном неформальном «дуумвирате» Москвы и Пекина. Сегодня на ранних стадиях формирования находится, как минимум «треугольная» структура баланса сил и интересов. Поиск этого баланса будет зависеть от возможности сочетания национальных интересов великих держав и достижения (пусть и неформального) соглашения об ожидаемых результатах сотрудничества в рамках ШОС17.
17. 薛志华: “权力转移与中等大国:印度加入上海合作组织评析” (Сюэ Чжихуа. Переопределение полномочий и средние державы: обзор вступления Индии в Шанхайскую организацию сотрудничества) // 南亚研究季刊.2016年.第2期.第46页.
41 Многие решения организации носят рекомендательный характер, а степень институционализации сотрудничества невысока. Консенсусный механизм принятия решений замедляет процесс их выработки, что в итоге сказывается на общей эффективности данного регионального института. Например, в 2020 г. ШОС относительно медленно реагировала на вызовы, вызванные пандемией коронавируса, реальный уровень солидарности в условиях кризиса вызывал вопросы.
42 Подобных сложностей может стать еще больше. Фактически Совет глав государств, Совет глав правительств и другие органы ШОС могут столкнуться с перераспределением интересов и неофициальных ролей между членами организации.
43 Для продолжения институционализации ШОС важно сохранить так называемый «шанхайский дух», который характеризуется взаимным доверием. Однако вступление Индии и Пакистана меняет географический, демографический, стратегический и политический баланс, что может ослабить «шанхайский дух» из-за существующих спорных вопросов между этими странами. Нельзя отрицать, что расширение числа участников является неизбежным условием развития и роста влияния ШОС в мире. Однако если в результате расширения будут ослаблены базовые нормы и институциональные механизмы, то усиление роли ШОС не произойдет, наоборот возникнет риск потери ее значения для политических и экономических процессов в Евразии. Приверженность единым ценностям является важным фактором сплоченности и в конечном итоге — эффективности организации как международного института.
44 Во вступлении Индии и Пакистана в ШОС была заинтересована Россия, в том числе для повышения статуса и веса организации на глобальной арене18. С другой стороны, сами Индия и Пакистан стремились присоединиться к организации, руководствуясь собственными геополитическими соображениями, а не ввиду приверженности «шанхайскому духу». Вступление Индии и Пакистана в ШОС не снизило градус их противоречий из-за принадлежности Кашмира. Пограничный спор между Дели и Пекином также не был смягчен (а даже усилился), как можно было бы предположить в случае наличия общих ценностей и взглядов этих держав.
18. Kazantsev A. Russian policy in Central Asia and the Caspian Sea region // Europe-Asia Studies. 2008. No. 60 (6). P. 1080.
45 Рост противоречий между некоторыми членами организации, несомненно, является серьезным препятствием для сохранения реального единства в ШОС. Напряженность в отношениях между Дели и Исламабадом проецируется на различие их взглядов по вопросам международной и региональной безопасности. Индия нередко обвиняет Пакистан в поддержке трансграничных террористических формирований, а Пакистан также выражает свое недовольство позицией Индии. Членство в одной организации гипотетически могло бы снизить уровень подобных противоречий между государствами, однако в рамках ШОС не создан механизм разрешения подобных споров и взаимных претензий.
46 Баланс сил в ШОС значительно изменился, а переплетение геополитических интересов теперь далеко не так управляемо, как было в рамках китайско-российского «дуумвирата» на ранних этапах существования организации. Будучи крупными державами, обладающими ядерным оружием, Индия и Пакистан, естественно, не будут выступать скромными «ведомыми».
47 Диверсифицированная структура интересов и предпочтений государств-членов снижает эффективность реализации принимаемых решений, которые и ранее не всегда полностью претворялись в жизнь. Так, в сфере экономики были подписаны масштабные соглашения, но лишь немногие многосторонние проекты были реализованы, большая часть экономического сотрудничества членов организации проходила в двустороннем формате.
48 После расширения старым и новым членам, а также всей организации в целом придется пройти период адаптации и интеграции интересов в рамках обновленного состава участников. Только после этого можно будет рассуждать о новом периоде развития, формирования новой повестки дня, выработке коллективных решений и их имплементации. Продолжительность этого периода и успешность такой адаптации зависит от многих факторов. Новые члены международных региональных организаций, как правило, пытаются интериоризировать собственные ценности и предпочтения в организационные нормы, что размывает первоначальные ценности и принципы организации, вынуждает проводить корректировки и соответствующие реформы, формулировать новые задачи.
49 Принятие новых членов организации, имеющих ряд взаимных претензий, понижает статус уже существовавших в рамках ШОС договоренностей и норм. Например, непрекращающиеся пограничные противостояния, в том числе локальные вооруженные столкновения между Китаем и Индией, Индией и Пакистаном, ослабляют авторитет Договора о добрососедстве и дружбе государств ШОС, заключенного в 2007 г., а также других основополагающих документов организации.
50 Кроме того, поскольку принятые органами ШОС решения выполняются государствами-членами в соответствии с их собственными правовыми процедурами, а выполнение резолюций ШОС неизбежно связано с соотношением между международным правом и внутригосударственным правом, реализация принятых решений становится более медлительной.
51

Перспективы и предложения по реформированию механизмов ШОС

52 В целом основными вызовами, с которыми сталкивается Шанхайская организация сотрудничества после расширения, являются возросшая внутренняя неоднородность и ослабление чувства общности. В настоящее время ШОС по-прежнему придерживается метода принятия решений путем консенсуса. Однако с течением времени этот метод все труднее адаптируется к реальным задачам и лишь ограничивает эффективность организации.
53 Представляется необходимым совершенствовать существующие регламенты и механизмы. Государства — члены ШОС весьма различны по политическим системам, экономическим моделям, культурным традициям, ими не было сформировано единое понимание позиционирования ШОС. Существуют серьезные проблемы в конкретных действиях государств по участию в принятии решений и их реализации. Необходимо конкретизировать ответственность и обязательства государств-членов в рамках ШОС, а также повысить общую эффективность организации.
54 Традиционные преимущества консенсусного метода принятия решений заключается в том, что он позволяет избежать диктата одной или нескольких крупных держав, способствует сохранению высокого уровня заинтересованности средних и малых стран в деятельности международной организации. Традиционный подход ШОС, опирающийся на неформальные, гибкие процедуры и обязательства, проистекает из общей цели преодоления взаимной подозрительности и недоверия к многосторонним институтам, что было характерно для некоторых центральноазиатских государств, особенно в первые годы после обретения независимости. На ранних этапах деятельности ШОС эта модель была эффективна, поскольку государства ЦА традиционно уделяли большое внимание обеспечению собственного суверенитета и политической стабильности19. Однако после расширения недостатки этого формата становятся все более заметными, как и необходимость институциональной эволюции механизмов деятельности ШОС.
19. Stephen A. A new model of Asian regionalism: does the Shanghai Cooperation Organisation have more potential than ASEAN? // Cambridge Review of International Affairs. 2009. No. 22 (3). Pp. 451–467. DOI: 10.1080/09557570903104040
55 Так, рядом китайских исследователей высказывается мысль, что для обеспечения эффективности ШОС и для оперативности принятия решений в кризисных ситуациях организации следует предусмотреть возможность принятия решений путем голосования простым или квалифицированным большинством20, продолжая сохранять учет мнения большинства членов организации21. Консенсусный принцип принятия решений может быть сохранен для вопросов долгосрочного стратегического планирования, а для своевременного реагирования на злободневные вопросы и вызовы — использоваться принцип принятия решений большинством голосов. Это важно для сохранения эффективности организации без ее превращения в «дискуссионный клуб».
20. 曾向红、杨双梅: “大国协调与中亚非传统安全问题” (Цзэн Сянхун и Ян Шуанмэй. Координация великих держав и нетрадиционные вопросы безопасности в Центральной Азии) // 俄罗斯东欧中亚究. 2017年.第2期.第34–62页.

21. 赵华胜: “不干涉内政与建设性介入—吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考” (Чжао Хуашэн. Невмешательство во внутренние дела и конструктивное вмешательство: размышления о политике Китая после потрясений в Кыргызстане) // 新疆师范大学学报.2011年.第1期.第23–29页.
56 Кроме того, необходимо усилить координацию действий ШОС с региональными организациями в Евразии, такими как ОДКБ и ЕАЭС, для обеспечения стабильности в макрорегионе с учетом новых геополитических вызовов и угроз.
57 Определенные шаги в этом направлении уже были сделаны. В 2018 г. РАТС ШОС, Секретариат ОДКБ и Антитеррористический центр (АЦ) СНГ приняли меморандум о взаимопонимании в сфере противодействия терроризму и экстремизму для сотрудничества в нетрадиционных сферах безопасности22. Меморандум предполагает функционирование постоянно действующей трехсторонней экспертной группы. В феврале 2022 г. в штаб-квартире ОДКБ в Москве состоялось подписание совместной позиции РАТС ШОС, АЦ СНГ и Секретариата ОДКБ по противодействию терроризму. Представляется, что координация данных организаций должна усиливаться, а кооперация углубляться и выходить на качественно новый уровень.
22. Меморандум о сотрудничестве в борьбе с терроризмом и экстремизмом подписан ОДКБ, ШОС и СНГ // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. 29.05.2018. URL: https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/2018/may/29047/(дата обращения: 12.05.2021).
58 ШОС необходимо активно формировать и культивировать осведомленность международной общественности о ШОС, продвигать «шанхайский дух», развивать коллективную идентичность, укреплять основные нормы организации, установить общие организационные цели и принципы, повысить работоспособность организации.
59 Для повышения операционной эффективности организации следует предоставить больше полномочий Генеральному секретарю: он должен стать исполнительным главой ШОС, а не только исполнительным главой Секретариата организации23. Секретариату следует активнее брать на себя координацию и анализ информационных потоков среди членов организации по вопросам, входящим в повестку дня ШОС, осуществлять правовую и техническую поддержку24. Для повышения административного веса Секретариату следует предоставить возможность прямого и тесного контакта с Советом глав государств и Советом глав правительств ШОС. Такой шаг поможет сократить бюрократические издержки. Совету национальных координаторов необходимо обеспечить улучшение информационного обмена и медиации в случае разногласий и споров членов организации, а также усилить сотрудничество с Секретариатом и Совещаниями руководителей министерств.
23. 邓浩: “上海合作组织政治合作: 进展、挑战和未来路径” (Дэн Хао. Политическое сотрудничество Шанхайской организации сотрудничества: прогресс, вызовы и пути в будущее) // 国际问题研究. 2021年. 第3期. 第66页.

24. 参见上海合作组织的组成和常设机构 (Состав и постоянно действующие органы Шанхайской организации сотрудничества) // 中华人民共和国国防部. 21.05.2018. URL: http://www.mod.gov.cn/2018qdfh/2018–05/21/content_4814668.htm (дата обращения: 12.05.2021).
60 Подобные изменения способны повысить эффективность ШОС и обеспечить ее стабильное развитие и роль одного из важнейших многосторонних институтов в долгосрочной перспективе.

References

1. Memorandum o sotrudnichestve v bor'be s terrorizmom i ekstremizmom podpisan ODKB (Memorandum on cooperation in the fight against terrorism and extremism was signed by the CSTO). SHOS i SNG. 29.05.2018. URL: https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/2018/may/29047/ (accessed: 07.05.2022). (In Russ.)

2. Norov V. Resheniya, prinyatyye na sammite SHOS v Dushanbe, imeyut epokhal'noye znacheniye i otkryvayut novuyu vekhu v postupatel'nom razvitii Organizatsii (Decisions taken at the SCO summit in Dushanbe are of epochal significance and open a new milestone in the progressive development of the Organization). 12.10.2021. URL: http://rus.sectsco.org/archive_news/20211012/784476.htm (accessed: 15.05.2022). (In Russ.)

3. Vinokurov Ye.YU. Libman A.M., Maksimchuk N.V. Dinamika integratsionnykh protsessov v tsentral'noy azii (Dynamics of integration processes in Central Asia). Yevraziyskaya ekonomicheskaya integratsiya. 2010. No. 2 (7). (In Russ.)

4. Kulintsev YU. SHOS vo vneshnepoliticheskoy strategii Rossii (SCO in Russia's foreign policy strategy). RSMD. 02.10.2020. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/shos-vo-vneshnepoliticheskoy-strategii-rossii/ (accessed: 07.05.2022). (In Russ.)

5. Libman A.M. "integratsiya snizu" v tsentral'noy azii ("Integration from Below" in Central Asia). Yevraziyskaya ekonomicheskaya integratsiya. 2009. No. 1.

6. Rakhmatullina G. Integratsionnyye protsessy v tsentral'noy azii. Vozmozhnosti formirovaniya obshchego rynka (Integration processes in Central Asia. Opportunities to form a common market). Tsentral'naya Aziya i Kavkaz. 2005. No. 6 (42). (In Russ.)

7. Smagulova D.K. Integratsionnyye protsessy v tsentral'noy azii: problemy i perspektivy (Integration processes in Central Asia: Problems and Prospects). Yevraziyskaya ekonomicheskaya integratsiya. 2012. No, 4 (17). (In Russ.)

8. Pechishcheva Lyudmila, Mekhtiyeva Sabina. 20 let SHOS: transformatsiya v global'nom i regional'nom izmerenii. (20 years of the SCO: transformation in the global and regional dimensions). 20 sentyabrya 2021. URL: https://russiancouncil.ru/blogs/rsuh/20-let-shos-transformatsiya-v-globalnom-i-regionalnom-izmerenii/?sphrase_id=90504794 (accessed: 07.05.2022). (In Russ.)

9. Obshchiye svedeniya o Sekretariate SHOS(General information about the SCO). URL: http://rus.sectsco.org/secretariat/20151208/16829.html (accessed: 07.05.2022). (In Russ.)

10. Kortunov Andrey. Afganistan kak stress-test dlya SHOS (Afghanistan as a stress test for the SCO). RSMD. 15.06.2021. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/afganistan-kak-stress-test-dlya-shos/ (accessed: 07.05.2022). (In Russ.)

11. Lyan Chzhen'pen. novaya kontseptsiya bezopasnosti kitaya i yeye praktika v ramkakh shos v xxi veke (China's new security concept and its practice within the sco in the XXI century). Problemy Dal'nego Vostoka.2017. No. 5. (In Russ.)

12. Lyan Chzhen'pen. Kitayskiy faktor razvitiya SHOS v postepidemicheskiy period (Chinese factor in the development of the SCO in the post-epidemic period). Problemy Dal'nego Vostoka. 2021. No. 5. (In Russ.)

13. Allison, Roy. Regionalism, regional structures and security management in Central Asia. International Affairs. 2004. 80 (2).

14. Andrei Kazantsev. Russian policy in Central Asia and the Caspian Sea region. Europe-Asia Studies. 2008. 60 (6).

15. Bailes A., Dunay P. The Shanghai Cooperation Organization as a regional security institution. In The Shanghai Cooperation Organisation, Policy Paper 17. Stockholm International Peace Research Institute. 2007.

16. Chung C. China and the institutionalization of the Shanghai Cooperation Organization. Problems of Post-Communism. 2006. No. 53 (5).

17. Sharpe S. An ASEAN Way to security cooperation in Southeast Asia? The Pacific Review. 2003. No. 16 (2).

18. Stephen A. The Shanghai Cooperation Organization: “tackling the three evils”. A regional response to non-traditional security challenges or an anti-Western bloc? Europe-Asia Studies. 2009. No. 61 (3).

19. Stephen A. A new model of Asian regionalism: does the Shanghai Cooperation Organization have more potential than ASEAN? Cambridge Review of International Affairs. 2009. No. 22(3). DOI: 10.1080/09557570903104040

20. 上海合作组织的组成和常设机构. (Composition and permanent bodies of the Shanghai Cooperation Organization). 中华人民共和国国防部. 21.05.2018. URL: http://www.mod.gov.cn/2018qdfh/2018–05/21/content_4814668.htm (accessed: 12.05.2021). (In Chin.)

21. 曾向红、杨双梅: “大国协调与中亚非传统安全问题”(Zeng Xianghong, Yang Shuangmei. Great Power Coordination and Unconventional Security Issues in Central Asia). 俄罗斯东欧中亚研究, 2017年. 第2期. (In Chin.)

22. 邓浩: “上海合作组织政治合作: 进展、挑战和未来路径” (Deng Hao. Shanghai Cooperation Organization Political Cooperation: Progress, Challenges and Ways Forward). 国际问题研究, 2021年. 第3期. (In Chin.)

23. 高焓迅: “中亚国家视阈下的上海合作组织扩员:收益认知与战略考量” (Gao Hanxun. Expanding the Shanghai Cooperation Organization from a Central Asian Perspective: Benefit Perceptions and Strategic Considerations). 俄罗斯东欧中亚研究, 2018年. 第5期. (In Chin.)

24. 姜毅,文龙杰: “上海合作组织: 基于共识的地区主义建设”(Jiang Yi, Wen Longjie, Shanghai Cooperation Organization: Building Consensual Regionalism). 俄罗斯东欧中亚研究, 2021年. 第3期. (In Chin.)

25. 李博一, 黄德凯: “上海合作组织的困难和前景”(Li Boyi, Huang Dekai. Challenges and Prospects of the Shanghai Cooperation Organization). 战略决策研究, 2020年. 第11卷. 第3期. (In Chin.)

26. 李亮,曾向红: “上海合作组织扩员的风险前瞻” (Li Liang, Zeng Xianghong. The Risk Perspective of Shanghai Cooperation Organization Expansion). 欧亚经济,2017年. 第5期. (In Chin.)

27. 李孝天: “上海合作组织扩员后的地区定位与合作格局” (Li Xiaotian. Regional positioning and cooperation format of the Shanghai Cooperation Organization after its expansion). 国际展望, 2021年. 第13卷. 第3期. (In Chin.)

28. 李自国: “上海合作组织的扩员与命运共同体建设”(Li Ziguo. Expanding the Shanghai Cooperation Organization and Building a Community of Common Destiny). 俄罗斯东欧中亚研究, 2021年. 第4期. (In Chin.)

29. 薛志华: “权力转移与中等大国:印度加入上海合作组织评析”(Xue Zhihua. Transfer of Power and Middle Powers: An Overview of India's Accession to the Shanghai Cooperation Organization). 南亚研究季刊, 2016年. 第2期. (In Chin.)

30. 赵华胜: “不干涉内政与建设性介入——吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考” (Zhao Huasheng. Nonintervention in Internal Affairs and Constructive Intervention: Reflections on Chinese Policy in the Aftermath of the Turmoil in Kyrgyzstan). 新疆师范大学学报, 2011年. 第1期. (In Chin.)

31. 2004年上海合作组织成员国元首塔什干宣言 (2004 Tashkent Declaration of the Heads of State of the Shanghai Cooperation Organization). URL: http://chn.sectsco.org/documents/ (accessed: 07.05.2022). (In Chin.)

Comments

No posts found

Write a review
Translate